党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足战略大局，引领养老服务迈入高质快速发展的新时代。党的十九大报告指出，要在“老有所养”等方面不断取得新进展，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。

在新时代，中国养老服务的发展应遵循上述方向，有效优化并切实落实各项政策，在持续满足国民养老服务需要的同时，让老龄产业逐渐成为中国经济的主要增长点之一，因此，我们提出新时代中国养老服务发展的主要思路。

一、精细发展

精细发展的思路包括：

一是全面精准统计当期并客观预测未来户籍人口与常住人口中，60岁以上老年人的健康状况、分年龄段不同失能（失智）程度的人数及其占比等反映老年人具体需求的数据；

二是民政、公安、卫健等部门联动，通过整合数据或详细调查等手段，在把握老年人口包括失能老人、空巢老人、独居老人等群体的地理空间位置及其流动趋势基础上，根据老年人的共同需求与各类老年群体的差异需求及各种服务资源的辐射半径，合理配置社区居家养老服务、机构养老服务、医养结合等多样化资源，保障老年人的服务选择权，在保证养老服务供给效率的同时，实现养老服务资源的可及性；

三是在省级或市级层面，整合现有或新建养老服务信息资源平台，充实细化老年人需求、机构运行、服务质量等方面的数据，切实做到实时全面反映该地养老服务的供需状况，并实现预测功能；

四是针对当前国家标准和行业标准主要面向机构养老服务的状况，建议强化关于社区居家养老服务的标准化建设。

二、分层分类，构建理性养老服务体系

养老服务体系的构建需考虑老年人的收入分层与需求分类，这是形成可及性强的三层次养老服务体系的关键所在。

三层次的养老服务体系包括：政府兜底层次；政府主导下由市场主体与社会力量提供的基本服务层次；完全开放、营利性的市场化养老服务。

建议在市级区域供给市、区（县）、街道（镇）和社区（村）四级养老服务资源的过程中，以常住老年人为对象，在对老年人养老需求进行科学评估基础上，以老年人经济条件和失能（失智）状况为主要依据，合理划分老年群体，针对多元化养老服务需求，分层分类提供相应服务。

在分层方面，低收入老年人由政府发挥兜底作用，向其提供基本养老服务或为其购买基本服务；中等收入老年人和高收入老年人根据自身及家庭经济状况，选择价格中等的一般性养老服务或质优价高的服务，政府可对此给予一定补贴。

在分类方面，对身体健康、具有自理能力的老人，政府、社会和家庭要在社区布局资源，创造条件引导其居家自主养老，并由家庭和社区提供辅助服务；轻度失能老人、较年轻的独居和空巢老人等可自行选择在社区、家庭或机构中进行养老；失能程度较重和失智老人、75或80岁以上高龄老年人等重点老人对长期照护服务特别是医疗护理需求更多，政府和社会可向其供给护理型机构养老服务资源或嵌入社区、入户服务的护理资源。分层分类思路如下图所示。

在多层次养老服务体系构建过程中，需格外注意如下方面：

第一，公共资源的布局要严格落实社区居家为主、机构为辅的原则；

第二，提升公共投入的效率，用简洁有效而非繁杂冗余的制度，建立起公共资源向养老服务供方和需方输送的准确路径和清晰边界，防止输送路径不畅或扭曲与边界模糊而造成资源浪费；

第三，针对现有养老服务机构入住率偏低的状况，不应为单纯提高入住率，提供违背老年人意愿的养老服务，而是要根据老年人实际需要和消费能力，优化资源配置，提升养老服务质量；

第四，适当提升农村养老服务设施的服务能力，补齐农村养老服务的短板。

三、充分利用闲置资源，公建民营、民办公助为主

闲置厂房、宾馆、饭店等嵌入城区的闲置资源可对解决人口密集的老城区、中心城区养老用房、用地短缺问题，节省成本基础上缩短养老服务半径提供支撑。利用闲置资源发展养老服务，有助于中小型养老服务机构嵌入社区，这既可依托便利的交通方便家属探望而提高入住机构老年人的精神保障水平，又便于向社区居家养老服务中心输送服务资源，还可大大降低所需的建设资金，使民间资本进入后较快进入可持续运营状态。

建议各地切实将养老设施纳入建设规划，在市级层面出台利用闲置资源发展养老服务业的具体操作性政策文件，建立民政、自然资源、发改委等部门的有效协调机制，并将此项工作纳入政府督查的范围。

在利用闲置资源发展机构养老服务和社区居家养老服务的过程中，可首先考虑利用公共性闲置资源，并采取公建民营的方式运行，对民间资本租赁这些资源给予优惠，引导其积极参与养老服务体系建设；

其次是采取民办公助的方式，鼓励民间资本直接租赁使用民间闲置的房屋等资源，由政府给予补贴或政策支撑；

三是置换整合资源，并通过公建民营或民办公助的方式运行。在多层次社会养老服务资源有效供给体系之中，民间资本运营的养老服务具体供给是最主要的方式。

针对公办养老机构改革滞后的局面，建议实施科学有效的公办机构人员分流政策，并按照“公开、公平、择优”的原则，建立招投标机制，采取公开招标方式确定运营管理的中标者，引入高资质的民间资本，同时对政府新建养老机构主要采用公建民营的方式。改制后养老服务机构应在保障“三无”“五保”老人中失能半失能者入住的同时，也向其他失能半失能老年人开放，不断提高入住率、运行效率、服务质量。

对民间资本参与养老服务体系建设，要格外关注如下方面。

第一，使用公共闲置资源的民间资本应采取民非型的组织形式，其养老服务提供体现出一定的公益性。

第二，对民非型组织的公共支持与对营利性养老服务企业的公共支撑要有所差别。对前者的公共支持力度应大于对后者的公共支撑，并让前者承担起与其所获公共支持相应的公益责任。后者主要按市场规则运行，政府不宜进行过多干预，对后者的公共支撑主要发生在其创建的前期，如后者在运行中提供具有公益性的服务，应获得相应的公共支持。同时，需对二者提供服务的质量进行有效评估和管理。

第三，对民间资本给予可行的信贷政策扶持，建议在遵循2019年《关于推进养老服务发展的意见》，鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放应收账款质押贷款，并形成具备操作性方案的基础上，明确出台将养老服务收费权作为信贷质押的政策。养老服务机构虽然进入盈利期所需时间较长，但一旦进入盈利期，收益会在长时间内处于稳定状态，收费权可作为获得信贷的质押。

第四，对参与社区居家养老服务体系建设的民间资本，要注重对其资质和服务能力的考察，可落实现有政策规定，重点鼓励具有护理院或养老服务机构等资源的民间资本运营社区居家养老服务中心。这有利于在社区居家养老服务需求潜力短期内难以充分释放背景下，使社区居家养老服务中心具有持续挖掘需求潜力和提升服务质量的能力。

第五，在采用公共政策支持民间资本之时，需注重把握支持均衡点，让民间资本在获得支持的同时保持市场活力，要强调通过竞争推进民办养老服务提供者加强自身可持续发展的内生动力。

当前，中国老龄产业发展显示出极大的市场潜力和上升空间。养老服务市场主体应发挥积极主动性，一方面要深刻把握老年人多样化需求的现状和未来，另一方面应提前做好市场开发，创新养老服务的内容和方式，推动老年消费转型升级与银发经济发展。

四、有效推进整合性医养服务的发展

针对当前养老服务的整合性不足，建议实行全人全程健康管理，构建包括预防、治疗、康复、照护、临终关怀、殡葬服务等环节的整合性医养服务体系。

（一）促进人群健康管理。

在生活自理人群的健康管理方面，建议对40岁以上中年人体检时加入生活行为调查，监测健康风险演变。对60岁以上老年人进行身体虚弱评估，早期进行身体功能训练，预防或延缓失能、失智发生。

（2）合理划分医养服务节点。

医疗和照护、医疗保险支付范围和长期护理保险支付范围的划分与被服务者身体状况所处时期有关。一般来说，疾病发生6个月之内的服务属于医疗服务，可以分为疾病高度急性期、急性期、亚急性期、稳定期以及护理型恢复期，以减少失能为治疗目标。医疗服务需求包括疾病治疗、医学护理、医疗康复等。医疗服务由医疗保险给予资金支持。疾病发生6个月以后提供的服务，以减轻失能、提供慢性医学护理、慢病管理以及生活照护为主，属于养老服务。

养老服务需求包括生活照护、慢性医学护理、社会康复、生活支援等。养老服务应由长期护理保险给予资金支持。之所以将生活不能自理状态持续6个月作为医养服务的分界点，是因为康复医疗服务的疗程通常以6个月为界限。6个月以前康复医疗服务的目的是减少失能；6个月以后康复服务的目的为减轻失能，该时期的康复服务被称作社会康复，即恢复社会参与能力的康复，不属于医疗范畴。

（3）各类机构有效衔接。

根据服务功能，将为老年人服务的机构分为急性医疗机构、急性后期医疗机构、医养机构、康复为主的养老机构、生活照护为主的养老机构、临终关怀机构、殡葬服务机构等不同类型。各类机构有机衔接，向有相应需要的老年人提供服务，形成整合性医养服务格局。

五、建成符合国情的长期护理保险制度

当前，我国正在积极推进长期护理保险的试点工作。大部分试点地区采取依托医疗保险,从医保中筹集资金的方式，并未形成新的筹资机制。纵观典型国家的长期护理保障制度，具有如下共性：制度模式的选择通常与整个社会保障制度的取向偏好相一致；享受社会护理保险或照料待遇要求必须达到一定年龄且（或）身体失能到一定程度。

针对试点中各地“五花八门”的创新不利于未来统一建制的状况，建议我国尽快总结试点经验和教训，确定长期护理保险顶层方案。具体而言，应遵循我国社会保障体系以社会保险为主、各类社会保险单独筹资的制度逻辑取向，选择独立筹资的长期护理保险模式。

同时，考虑到我国经济新常态下，企业社会保险缴费压力大，关于养老压力大的社会氛围浓厚，可采用就业人口在职业生涯普遍参保缴费，保障对象为失能和高龄等困境老人、保障内容不超出护理范围的运行方式。这样能以大众之力，用较少的缴费，解小众之忧，并安大众之心。

六、形成引导现代慈善养老、传统伦理互助养老、家庭成员养老的公共政策机制

第一，创设良好政策环境，激励慈善组织参与养老服务体系建设。特别是要采取公共政策引导，大力培育针对老年人的服务型慈善组织。

第二，采用公共资金补贴的方式，引导社区内或临近社区内低龄老年人向高龄老年人、健康老年人向半失能老年人，提供日常探视、生活照料等基本服务。其意义有三：一是给养老服务专业护理人才培养和充实留出缓冲期；二是社区内或临近社区内老年人之间的互动具有较强的熟人社会性质，服务的精神慰藉性较佳；三是为老年人通过社会参与实现自身价值提供机制和平台。

第三，实施积极的家庭政策，采用公共政策引导家庭成员的服务覆盖社区居家养老服务、机构养老探视等各个方面，促使家庭成员作为赡养人按照《老年人权益保障法》的规定向老年人提供养老服务。

第四，制定操作性强的邻里互助或熟人互助的养老服务机制，并全面实施。

第五，通过广播电视台、具有公信力的网站等媒介，以公益广告等方式，宣传中华传统美德，努力在整个社会形成家庭养老和互助养老的良好氛围。

七、循序渐进壮大养老服务人才队伍

人才匮乏是我国大部分地方养老服务发展短期内难以突破的瓶颈。在如上所述基于慈善机制和优良传统挖掘慈善与社会互助养老服务人力资源的同时，要加强对养老服务专业人才队伍的建设。建议出台关于养老服务专业人才资源开发和利用的专项规划，并严格落实，经过15—20年的大力发展，形成可提供高质量养老服务的充足人才资源。

具体而言，建议在落实2019年《关于推进养老服务发展的意见》要求，建立完善养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度，设置政府购买服务岗位并给予社会保险补贴，建立养老服务褒扬机制的基础上，健全对专业养老服务管理人员和护理人员的直接公共补贴机制，以进一步提升其待遇水平，并构建体现职业价值的工作岗位体系。这有助于让社会成员更快认可养老服务工作的社会价值和个人价值，增强养老服务业对专业人员的吸引力。

需要指出的是，在养老服务工作的社会认可度未得到有效提升的背景下，批量培养的专业人才毕（结）业后有很多并不会留在养老服务业，从而造成养老服务资源的浪费。例如，湖北省近年曾进行过较大规模的专业养老护理免费培训，约500名养老护理员结业后，到养老机构报到的仅有50余人，正式参加工作的只有20多人，工作一周后只剩7人，一年后仍留在养老服务领域的仅剩2人，目前仍坚持从事养老护理工作的只有1人。他们大部分人宁愿违背培训前签订协议中，关于结业后要从事若干年养老服务工作的条款，而在获得服务技能后，从事收入更高的服务工作。养老服务专业人才队伍的壮大需有一个其社会地位逐步提高与专业教育培训数量、质量协调推进的中长期过程。

八、建立部门协同联动与有力考核、督查机制

世界卫生组织指出，各国在建立老年长期照护政策时要注重多部门合作。为保障养老服务综合政策的有效落地，提出如下思路：

第一，建议在按照2019年《关于推进养老服务发展的意见》，建立养老服务部际联席会议制度的基础上，明确民政部为各部门养老服务联动工作的考核部门，并出台相应奖惩措施，为实现养老服务发展中各部门的真联实动提供保障。

第二，在各省、地市层面成立“养老服务发展领导小组”，政府主要领导任组长，分管领导任副组长，民政、卫健、老龄办、人社、发改委、财政、税务、司法、自然资源、住建、公安、工信、教育、文化、广电等部门与下一级政府分管领导为成员，对养老服务发展提供部门联动支撑。

第三，充分发挥政府督查部门的作用，强化对养老服务各项政策落实情况的督查力度，保障养老服务政策切实产生积极效果。